Il quadro normativo in materia di costruzione e ammodernamento degli impianti sportivi — articolato oggi nel D.Lgs. 38/2021, nel D.L. 96/2025 (conv. L. 119/2025) e nel DDL S. 1312 attualmente in discussione al Senato — non disciplina espressamente la fase di interlocuzione tra il soggetto proponente e l’amministrazione pubblica anteriore alla presentazione formale del documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP). Eppure, la prassi applicativa — dal Ferraris di Genova a San Siro, al progetto della Roma a Tor di Valle — dimostra che questa fase informale non è un’eccezione, ma una costante strutturale delle operazioni sugli stadi.
La ragione è tanto semplice quanto ineludibile: un’iniziativa di partenariato pubblico-privato che comporta investimenti dell’ordine di centinaia di milioni di euro non può essere avviata “al buio”. Il proponente ha bisogno di comprendere la posizione dell’amministrazione su profili urbanistici, patrimoniali, di sostenibilità ambientale e di compatibilità con la programmazione locale; l’amministrazione, dal canto suo, ha bisogno di valutare preliminarmente la serietà e la coerenza della proposta rispetto ai propri obiettivi strategici.
Le ragioni di necessità della fase informale.
La necessità di una fase pre-procedimentale di contatti tra proponente e amministrazione si fonda su molteplici ordini di ragioni.
In primo luogo, la complessità intrinseca di tali operazioni impone un allineamento preliminare che il procedimento formale, con i suoi termini stringenti, non è in grado di assicurare. L’art. 4 del D.Lgs. 38/2021 prevede che la conferenza di servizi preliminare sia convocata entro 7 giorni dalla presentazione dell’istanza e si tenga entro i successivi 15 giorni, con una dichiarazione di pubblico interesse da rendersi entro 60 giorni. Si tratta di termini concepiti per accelerare il procedimento, ma che presuppongono — per poter essere realisticamente rispettati — che il DOCFAP presentato sia già il frutto di un lavoro preparatorio condiviso. Una proposta integralmente “nuova” per l’amministrazione, che sollevi questioni urbanistiche, paesaggistiche e patrimoniali mai affrontate in precedenza, difficilmente potrà essere istruita nei termini di legge senza una fase prodromica di confronto.
In secondo luogo, la natura multidimensionale dello stadio quale infrastruttura — che coinvolge profili edilizi, urbanistici, ambientali, culturali, trasportistici e di sicurezza pubblica — rende indispensabile una ricognizione preliminare dei vincoli e delle criticità che il proponente dovrà affrontare. La presentazione di un DOCFAP che ignori, ad esempio, la presenza di un vincolo paesaggistico o di una previsione di piano regolatore incompatibile comporterebbe non soltanto il rigetto della proposta, ma anche la dispersione degli investimenti sostenuti per la sua elaborazione — investimenti che, nelle operazioni di questa portata, possono essere molto significativi.
In terzo luogo, la dimensione politico-istituzionale dell’operazione — che incide sul tessuto urbano, sulla mobilità, sull’identità dei quartieri e sui rapporti tra proprietà pubblica e gestione privata — impone un confronto che non può essere interamente confinato nella sede tecnico-amministrativa della conferenza di servizi. Il caso genovese è, da questo punto di vista, emblematico: rispondendo in Consiglio comunale il 24 febbraio 2026 alle interrogazioni a risposta immediata presentate dalla minoranza sullo stato di avanzamento del progetto di riqualificazione, la sindaca Salis ha dichiarato: «Dopo alcuni mesi di interlocuzioni con le società e richieste di integrazioni da parte dell'amministrazione, lo scorso 12 febbraio si è conclusa la conferenza dei servizi preliminare che ha riconosciuto l'interesse pubblico al progetto di riqualificazione dello stadio e dell'adiacente Villa Piantelli in coerenza con gli obiettivi di rigenerazione urbana, miglioramento funzionale e valorizzazione dell'infrastruttura sportiva e delle aree limitrofe di proprietà pubblica» (Comune di Genova, comunicato stampa relativo alla seduta del Consiglio comunale del 24 febbraio 2026, pubblicato su smart.comune.genova.it), il tutto nell’ambito di un procedimento in cui il riconoscimento del pubblico interesse ha costituito non un punto di partenza, ma il frutto di un confronto tecnico già maturo.
I fondamenti normativi.
L’assenza di una disciplina espressa nella legislazione di settore non significa, tuttavia, che la fase informale sia priva di basi giuridiche. Al contrario, essa trova fondamento in almeno due ambiti normativi.
Il primo è la disciplina generale del procedimento amministrativo. L’art. 14, comma 3, della L. 241/1990 prevede la conferenza di servizi preliminare come strumento per verificare le condizioni per il rilascio di atti di assenso, e il suo utilizzo non preclude — anzi, presuppone — che le parti si siano confrontate sui contenuti essenziali della proposta prima della convocazione formale. Del pari, l’art. 11 della L. 241/1990, nel disciplinare gli accordi tra amministrazione e privati, legittima implicitamente una fase negoziale pre-procedimentale.
Il secondo è il raccordo con il Codice dei contratti pubblici operato dall’art. 4, comma 11, del D.Lgs. 38/2021, che rinvia alla disciplina della finanza di progetto per quanto non diversamente disciplinato. Tale rinvio, qualificato dalla giurisprudenza e dalla dottrina come “rinvio dinamico” al D.Lgs. 36/2023, rende applicabile l’art. 193 del Codice nella versione risultante dal correttivo (D.Lgs. 209/2024), il quale prevede espressamente un momento di contraddittorio tra proponente ed ente concedente nella fase di valutazione della proposta — ivi compresa la possibilità per il proponente di formulare “soluzioni alternative” alle modifiche richieste dall’amministrazione. La logica di questo contraddittorio — evitare il rigetto di proposte emendabili — vale a fortiori nella fase antecedente alla presentazione formale.
Un rischio da governare: l’asimmetria informativa.
La legittimità della fase informale non deve, tuttavia, far sottovalutare il rischio che essa comporta sul piano della par condicio competitorum, ossia il rischio di asimmetria informativa. Il proponente che ha interloquito con l’amministrazione prima della presentazione formale del DOCFAP dispone, infatti, di un vantaggio competitivo — ad un tempo informativo e sostanziale — rispetto ad eventuali proponenti concorrenti che non abbiano avuto accesso al medesimo dialogo. Tale vantaggio non si esaurisce nella mera anticipazione temporale della conoscenza, ma si estende alla possibilità di modulare fin dall’origine i contenuti tecnici, economici e progettuali della proposta in funzione delle indicazioni ricevute, orientando di fatto i parametri stessi sui quali si svolgerà la successiva valutazione comparativa.
Il rischio non è, tuttavia, insuperabile. Un primo presidio è già rinvenibile, in forza del rinvio dinamico operato dall’art. 4, comma 11, del D.Lgs. 38/2021, nell’art. 193, comma 2, del Codice, a tenore del quale «un operatore economico può presentare all’ente concedente una preliminare manifestazione di interesse, corredata dalla richiesta di informazioni e dati necessari per la predisposizione della proposta»: ove l’ente concedente ravvisi un interesse pubblico preliminare all’elaborazione della proposta, esso trasmette i dati e le informazioni richiesti all’operatore e, al tempo stesso, li rende disponibili a tutti gli interessati mediante pubblicazione nella sezione «Amministrazione trasparente» del proprio sito istituzionale. La norma, tuttavia, presidia soltanto un segmento della fase pre-procedimentale — quello, già parzialmente formalizzato, che si apre con la manifestazione di interesse — e lascia scoperta l’interlocuzione genuinamente esplorativa che, nella prassi delle operazioni sugli stadi, la precede e ne costituisce, sovente, il presupposto. È in questo spazio non disciplinato che si annida il rischio di asimmetria informativa nelle sue forme più insidiose, ed è in questo spazio che il legislatore della riforma è chiamato ad intervenire.
Prospettive de iure condendo.
Il DDL S. 1312, attualmente in fase di audizioni presso le Commissioni riunite 7ª e 8ª del Senato, rappresenta l’occasione per colmare il vuoto normativo qui descritto. Al momento il testo non disciplina espressamente una fase pre-procedimentale.
L’introduzione di un meccanismo di consultazione preliminare qualificata consentirebbe di formalizzare la fase pre-procedimentale, garantendo al tempo stesso trasparenza, par condicio tra potenziali proponenti e tracciabilità delle interlocuzioni. Una simile previsione potrebbe, altresì, consentire all’amministrazione di adempiere più agevolmente all’obbligo di valutazione preliminare di convenienza e fattibilità dell’iniziativa.
Se questa lacuna nel DDL S. 1312 non viene colmata, la prassi continuerà ad operare nell’ambito dei principi generali del diritto amministrativo, con i limiti di opacità e di incertezza giuridica che ne derivano. La sfida, per il legislatore della riforma, è quella di procedimentalizzare il dialogo senza burocratizzarlo — riconoscendo che, nelle grandi operazioni infrastrutturali sportive, il confronto tra pubblico e privato non inizia con la conferenza di servizi, ma molto prima.
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Autori di questa nota sono l’avv. Fabio Todarello e l’avv. Giuseppe Fuda. Per maggiori informazioni o chiarimenti sui temi trattati in questo articolo si prega di contattare l’avv. Giuseppe Fuda:
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