Decreto Semplificazioni, cosa cambia?

È stato pubblicato il Decreto Legge 31 maggio 2021, n. 77 (cd. “Decreto Semplificazioni bis”, di seguito anche solo “Decreto”), in vigore già dal primo giugno 2021. Il testo dovrà essere convertito in legge entro 60 giorni e, in tale sede, potrà essere oggetto di modifiche.

Il Decreto Semplificazioni bis è stato adottato con la principale finalità di accelerare e snellire le procedure amministrative che incidono sull’attuazione degli interventi relativi al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR”) e al Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (“PNC”).

Con il Decreto, il Governo ha inoltre introdotte numerose disposizioni, di carattere generale, volte a razionalizzare alcuni procedimenti in materia di Ambiente, Energie Rinnovabili, Urbanistica ed Edilizia, Appalti e del procedimento amministrativo (L. 241/1990).

  • Attuazione del PNRR

La prima parte del testo, incentrata sulla governance del PNRR, detta infatti le disposizioni inerenti all’istituzione di organi con funzioni di coordinamento e consultive strumentali all’attuazione degli obiettivi del PNRR (quali la Cabina di regia ai sensi dell’art. 2 e il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale ai sensi dell’art. 3). 

Con riguardo all’attuazione degli impegni e degli obblighi finalizzati all’attuazione del PNRR, si segnalano in particolare gli artt. 12 (Poteri Sostitutivi) e 13 (Superamento del dissenso). In particolare, l’art. 12 prevede che, in caso di mancato rispetto degli obblighi di cui sopra, il Presidente del Consiglio dei Ministri possa assegnare un termine non superiore a 30 giorni al soggetto attuatore, decorso il quale il Consiglio dei Ministri individua enti o organi alternativi o un commissario ad acta in sostituzione del soggetto attuatore. L’art. 13 dispone un meccanismo di superamento del dissenso, diniego o opposizione degli atti amministrativi che impediscono la realizzazione di un intervento del PNRR. Tale meccanismo, che coinvolge il Consiglio dei Ministri, trova residuale applicazione nel caso in cui non sia prevista una diversa procedura di superamento della divergenza.

  • Ambiente

Valutazione Impatto Ambientale e Valutazione Ambientale Strategica (artt. 17 – 28)

Il Decreto apporta alcune modifiche al D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (“Codice dell’Ambiente”) in tema di Valutazione di impatto ambientale (“VIA”) di competenza statale/regionale, nonché in tema di Valutazione Ambientale Strategica (“VAS”). Si segnala, inoltre, l’introduzione di una serie di norme di carattere procedimentale in relazione alle verifiche di assoggettabilità a VIA e VAS e ai relativi procedimenti di verifica, il tutto nell’ottica di accelerazione e semplificazione di tali procedimenti.

In particolare, si segnalano le seguenti disposizioni del Decreto: (i) art. 17 che istituisce la Commissione Tecnica PNRR – PNIEC per lo svolgimento di procedure VIA di competenza statale dei progetti ricompresi nel PNRR; (ii) art. 20 che, modificando i commi 2 e 2-bis dell’art. 25 del Codice dell’Ambiente, dispone che per i progetti sottoposti a VIA di competenza statale, esclusi quelli ricompresi nell’ambito del PNRR o PNIEC, l’autorità competente adotta il provvedimento di VIA entro sessanta giorni (termine eventualmente prorogabile di ulteriori 30 giorni in caso di particolare complessità) dalla fase di consultazione, previa acquisizione del concerto del Ministero della Cultura entro trenta giorni (cfr. 25, comma 2, Codice dell’Ambiente). Con riguarda ai progetti ricompresi nel PNRR o PNIEC, lo stesso art. 20 prevede che la Commissione PNRR-PNIEC predispone lo schema di provvedimento VIA entro il termine di trenta giorni dalla consultazione e, in ogni caso, entro un termine massimo di 130 giorni dalla data di pubblicazione dei documenti e nei successivi 30 giorni, il MITE adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del parere del Ministero della Cultura (cfr. 25, comma 2 bis, Codice dell’Ambiente); (iii) art. 23  che istituisce una fase preliminare, azionabile su richiesta del proponente, per i progetti sottoposti a VIA di competenza regionale, volta a definire le informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale (cfr. art. 26-bis Codice dell’Ambiente); (iv) art. 24 che modifica il procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale previsto ai sensi dell’art. 27-bis del Codice dell’Ambiente; (v) art. 27 sulla facoltà, da parte degli Enti, di proporre al Ministero della Transizione Ecologica (“MITE”) un interpello sull’applicazione della normativa statale in materia di ambiente. Le indicazioni fornite dal Ministero in sede di interpello costituiscono criteri interpretativi per l’esercizio delle attività di competenza delle pubbliche amministrazioni in materia ambientale.

Economia circolare (artt. 34 – 35)

Da segnalare sono poi le disposizioni recanti misure di semplificazione per la promozione dell’economia circolare. L’art. 34 modifica la normativa relativa alla cessazione della qualifica di rifiuto di cui all’articolo 184-ter del Codice dell’Ambiente, prevedendo un controllo preventivo da parte di ISPRA o dell’ARPA, chiamate a pronunciarsi con parere obbligatorio e vincolante nell’ambito del procedimento per il rilascio delle autorizzazioni ambientali di cui agli articoli 208, 209 e 211. Di più ampia portata è l’art. 35 del Decreto, innovativo in tema di economia circolare, che modifica, tra le altre cose, le competenze del MITE in materia di vigilanza e controllo sulla gestione dei rifiuti di cui all’art. 206-bis del Codice dell’Ambiente. 

Sempre l’art. 35 sostituisce integralmente l’allegato D alla Parte IV del Codice dell’Ambiente, in tema di classificazione dei rifiuti, con l’allegato III al Decreto Semplificazioni bis.

Bonifiche (art. 37)

Di particolare rilevanza altresì l’art. 37 del Decreto (“misure per la riconversione dei siti industriali”). La disposizione in esame è stata adottata al fine di accelerare le procedure di bonifica e la riconversione dei siti industriali da poter destinare alla realizzazione dei progetti del PNRR. 

Più nello specifico, vengono introdotte alcune modifiche rispettivamente agli artt. 242 e 248 del Codice dell’Ambiente, funzionali a dare certezza ai tempi di esecuzione delle bonifiche nonché ad agevolare le attività necessarie alla certificazione di avvenuta bonifica.

Il combinato disposto delle norme di cui all’art. 37 comma 1 lett. b) e lett. f) del Decreto, introducendo rispettivamente il comma 7-bis dell’art. 242 e il comma 2-bis dell’art. 248 del Codice dell’Ambiente, prevede adesso che, in caso di raggiungimento anticipato degli obiettivi individuati per la bonifica del suolo, sottosuolo e materiali di riporto rispetto a quelli individuati per la falda, si possa procedere con la certificazione di avvenuta bonifica limitatamente alle matrici già oggetto di bonifica. Fermo restando, ovviamente, l’obbligo di raggiungere gli obiettivi di bonifica su tutte le matrici interessate da contaminazione.

Infine, occorre segnalare le novità introdotte dall’art. 37 comma 1 lett. h) volte ad accelerare e semplificare le procedure di bonifica dei siti di interesse nazionale di cui all’art. 252 del Codice dell’Ambiente.

  • Energy

Semplificazioni accumuli e impianti fotovoltaici (art. 31)

Gli impianti Storage di accumulo elettrochimico “stand-alone” non saranno sottoposti a VIA né a screening VIA, salvo nel caso in cui tali procedure siano richieste per le opere di connessione.

Gli impianti fotovoltaici in aree industriali e di potenza sino a 10 MW connessi alla rete elettrica MT potranno essere realizzati con la procedura abilitativa semplificata (PAS) e non sono sottoposti a screening VIA, purché il proponente alleghi dichiarazione che l’impianto non si trova tra le aree non idonee ai sensi del DM 10.9.2010 (art. 6, co. 9 bis, del D.Lgs. 28/2001).

Viene infine modificato l’allegato II alla Parte Seconda del Codice dell’Ambiente, prevedendo che gli impianti fotovoltaici con potenza complessiva superiore a 10 MW siano sottoposti alla procedura VIA di competenza statale.

Interventi in aree sottoposte a tutela e in aree contermini (art. 30)

Con riguardo agli interventi in aree sottoposte a tutela e in “aree contermini” ai beni sottoposti a tutela, il Ministero della Cultura partecipa al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 387/2003.  Nel caso di interventi in aree contermini, il Ministero della Cultura esprime un parere obbligatorio non vincolante. 

Revamping e repowering (art. 32)

Sempre con riguardo agli impianti FER, il Decreto, modificando l’art. 5 del D.Lgs. 28/2011, introduce una nuova definizione degli interventi non sostanziali di revamping e repowering, i quali possono essere realizzati mediante la procedura abilitativa semplificata (PAS) di cui all’art. 6, comma 11, del D.Lgs. 28/2001.

In particolare, per quanto riguarda gli impianti fotovoltaici ed idroelettrici, sono modifiche non sostanziali quelle che non comportano variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e dell’area destinata ad ospitare gli impianti stessi, né delle opere connesse a prescindere dalla potenza elettrica risultante a seguito dell’intervento. Restano ferme, laddove previste, le procedure di verifica di assoggettabilità e valutazione di impatto ambientale di cui al Codice dell’Ambiente. 

Con riguardo agli interventi relativi agli impianti eolici, nonché alle relative opere connesse, non sono considerati sostanziali gli interventi che, a prescindere dalla potenza nominale risultante dalle modifiche, vengono realizzati nello stesso sito dell’impianto eolico e che comportano una riduzione minima del numero degli aerogeneratori rispetto a quelli già esistenti o autorizzati.

  • Urbanistica ed edilizia

Il Decreto introduce inoltre alcune disposizioni rilevanti in materia urbanistica ed edilizia. 

Efficienza energetica e rigenerazione urbana (art. 33)

In particolare, si segnala l’art. 33 che ha modificato l’art. 119 del Decreto Rilancio (D.L. n. 34 del 2020 convertito con modificazioni dalla L. n. 77/2020) che aveva introdotto il cosiddetto “Superbonus 110%”. Si tratta di norme principalmente d’ambito fiscale, ma con le rilevanti ricadute sull’edilizia.

Il testo approvato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale presenta, in estrema sintesi, le seguenti innovazioni. Innanzitutto, la detrazione diviene applicabile anche a determinati interventi di eliminazione delle barriere architettoniche aventi ad oggetto ascensori e montacarichi, o la realizzazione di altri strumenti utili alla mobilità interna ed esterna alle abitazioni.

In secondo luogo – ma il punto è di primario interesse per la materia edilizia – gli interventi oggetto del Superbonus 110% vengono qualificati ex lege come interventi di manutenzione straordinaria e sono sottoposti al regime procedurale della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (“CILA”), senza necessità dell’attestazione della doppia conformità fra il titolo abilitativo che ha legittimato la costruzione dell’immobile e l’ultimo titolo relativo a un intervento sullo stesso.

Titoli relativi all’edilizia sanitaria (art. 56)

Si segnala infine l’art. 56 del Decreto, che prevede che i titoli edilizi relativi ai programmi di edilizia sanitaria indicati nel PNRR possano essere rilasciati anche in deroga alla disciplina urbanistica ed alle disposizioni di legge statali e regionali in materia di localizzazione delle opere pubbliche. 

  • Contratti pubblici e Codice Appalti

Il Titolo IV della Parte II del testo in commento conferma la natura omnibus del Decreto Semplificazioni bis: infatti, tra gli interventi del legislatore in materia di contratti pubblici, non è possibile identificare un fil rouge che ispira le diverse le modifiche normative; di seguito, pertanto, sono riassunte quelle più rilevanti.

Il subappalto (art. 49)

La novità più importante, invero preannunciata dalle indiscrezioni e dalle testate giornalistiche di settore già prima della pubblicazione del Decreto, è senza dubbio quella relativa alla disciplina del subappalto. Nel solco della Sentenza CGUE del 27 novembre 2019 e della giurisprudenza in seguito maturata all’interno dei confini nazionali, il Governo Draghi ha previsto il progressivo abbandono del limite quantitativo al subappalto.

Fino al 31 ottobre 2021, la percentuale di attività subappaltabili è pari al 50% dell’importo del contratto di lavori, servizi o forniture, fatto salvo il divieto di cedere il contratto, di affidarlo integralmente a terzi (cd. “subappalto totale”), o di cedere la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative al complesso delle categorie prevalenti e dei contratti ad alta intensità di manodopera.

Dal 1° novembre 2021 viene invece rimosso ogni limite quantitativo al subappalto e, fermi restando i divieti di cui sopra, saranno le stazioni appaltanti ad indicare nella lex specialis di gara quali prestazioni o lavorazioni debbano essere obbligatoriamente eseguite dall’aggiudicatario.

I correttivi voluti dal legislatore per bilanciare l’apertura verso il maggior utilizzo del subappalto nei contratti pubblici sono, da un lato, l’introduzione della responsabilità del subappaltatore, in solido con l’aggiudicatario, nei confronti della stazione appaltante e, dall’altro, le maggiori garanzie previste per le maestranze del subappaltatore.

In particolare, l’articolo 105 del D.Lgs. 50/2016 ora prevede che ai lavoratori del subappaltatore debba essere riconosciuto un trattamento economico e normativo “non inferiore” a quello che avrebbe garantito il contraente principale, così equiparandoli alle maestranze dell’appaltatore.

Proroga del DL Semplificazioni 2020 (art. 51)

Il Decreto Semplificazioni bis proroga al 30 giugno 2023 le molteplici deroghe già in precedenza disposte dal DL 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 (cd. “Decreto Semplificazioni 2020”). La proroga al 30 giugno 2023 riguarda, inter alia:

  • la possibilità di disporre affidamenti diretti, anche senza consultazione di più operatori economici, per le attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture, al di sotto della soglia di Euro 150.000, nonché per i servizi di ingegneria e architettura (inclusa l’attività di progettazione), al di sotto della soglia di Euro 139.000;
  • al di sopra di suddetti importi e comunque entro la soglia comunitaria per l’affidamento di servizi e forniture, o entro il valore di Euro 1.000.000 per l’affidamento di lavori, la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori;
  • per l’affidamento di lavori dal valore superiore ad Euro 1.000.000 e comunque entro la soglia comunitaria, la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno dieci operatori;
  • la semplificazione riguardante le verifiche antimafia;
  • la possibilità di sospendere l’esecuzione degli appalti sopra-soglia di lavori per la realizzazione di opere pubbliche a causa dell’urgenza determinata dal COVID-19;
  • l’obbligatorietà di nominare il collegio consultivo tecnico per tutte le opere pubbliche sopra-soglia.

Quanto all’ultimo punto, il Decreto Semplificazioni 2021 ha peraltro precisato che i componenti del collegio di nomina delle parti possono anche essere individuati tra il personale dipendente ovvero tra persone legate da rapporti di lavoro autonomo o di collaborazione anche continuativa ed ha inoltre introdotto sanzioni per la parte che, avendo contestato le indicazioni del collegio, le veda confermare in giudizio.

Proroga dello Sblocca Cantieri (art. 52)

Anche il DL 18 aprile 2019, n. 32, convertito dalla legge 14 giugno 2019, n. 55 (cd. “Sblocca Cantieri”) viene prorogato ad opera del Decreto Semplificazioni bis. In particolare, sono state prorogate al 30 giugno 2023 le disposizioni che consentono, inter alia:

  • ai comuni non capoluogo di appaltare in proprio e senza obbligo di aggregazioni, ad esclusione delle opere finanziate con fondi europei o dal PNRR;
  • alle stazioni appaltanti di ricorrere all’appalto integrato (i.e. l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori);
  • di non scegliere i commissari di gara tra gli esperti di cui all’albo ANAC;
  • di valutare le offerte prima di verificare i requisiti delle imprese (c.d. “inversione procedimentale”) anche nei settori ordinari;
  • per i soggetti attuatori di opere, di avviare le procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitata alle sole attività di progettazione;
  • di affidare i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria anche senza la redazione e approvazione del progetto esecutivo.

L’istituzione del “Fascicolo Virtuale dell’Operatore” e altre novità in tema di e-procurement (art. 53)

Tra le novità introdotte in tema di digitalizzazione delle procedure, rileva in particolare l’introduzione del fascicolo virtuale delle imprese. Il legislatore mira ad evolvere il sistema dell’AVCpass tramite la creazione di un’unica banca dati – gestita dall’ANAC – che includa i dati concernenti la partecipazione dell’operatore alle gare e il loro esito, quelli necessari alla verifica di assenza di cause di esclusione, le attestazioni SOA, nonché i dati e i documenti relativi alla dimostrazione dei requisiti di idoneità professionale, di capacità economico-finanziaria e tecnica-professionale.

Degna di nota è anche la procedura semplificata per gli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR e in materia di procedure di e-procurement e acquisto di beni e servizi informatici sopra soglia comunitaria, che contempla la possibilità di ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando in relazione agli affidamenti aventi ad oggetto l’acquisto di beni e servizi informatici, in particolare basati sul cloud, nonché di servizi di connettività, la cui delibera a contrarre sia stata adottata entro il 31 dicembre 2026.

Novità sulla transizione verso il BIM (art. 48)

Il Decreto Semplificazioni bis, sulla scorta di quanto già suggerito dall’ANAC, chiarisce che le Stazioni Appaltanti possono prevedere l’attribuzione di punti premiali per i concorrenti che fanno uso del Building Information Modelling (BIM) nell’ambito delle gare relative ad investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea.

Si specifica inoltre che gli strumenti BIM ammissibili ai fini dell’attribuzione del suddetto punteggio devono necessariamente utilizzare “piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari”, al fine di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie e il coinvolgimento di specifiche progettualità tra i progettisti.

Inoltre, ed infine, è prevista l’adozione di un nuovo provvedimento del Ministero delle infrastrutture che, senza superare l’attuale DM 560/2017, dovrebbe stabilire le regole e le specifiche tecniche per l’utilizzo del BIM.

Pari opportunità, generazionali e di genere, nei contratti pubblici PNRR e PNC (art. 47)

Un’ulteriore novità introdotta dal Decreto riguarda l’introduzione dell’obbligo – limitatamente derogabile – diretto alle stazioni appaltanti, di prevedere, nella lex specialis delle procedure finanziate, in tutto o in parte, con le risorse previste dai Regolamenti (UE) 2021/240 2021/241, nonché dal PNC, specifiche clausole dirette all’inserimento, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell’offerta, di criteri orientati a promuovere l’imprenditoria giovanile, la parità di genere e l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e donne.

L’art. 47 del Decreto Semplificazioni bis impone, quindi, una serie di nuovi stringenti obblighi agli operatori economici, che in caso di inadempimento, sono sanzionati con penali contrattuali e financo con l’impossibilità per l’operatore economico di partecipare, per un periodo di dodici mesi, ad ulteriori procedure di affidamento finanziate con le succitate risorse.

  • Modifiche alla legge 241/1990 sul procedimento amministrativo

Il Decreto Semplificazioni introduce inoltre alcune rilevanti modifiche alla legge sul procedimento amministrativo (Legge 7 agosto 1990, n. 241). 

Modifiche alla disciplina del potere sostitutivo (art. 61)

L’art. 61, modificando l’art. 8 della legge 241/1990, ammette che il potere sostitutivo in caso di inerzia dell’amministrazione possa essere attribuito sia a un soggetto apicale sia a una “unità organizzativa”, i quali potranno esercitare il proprio potere anche d’ufficio oltre che su istanza dell’interessato. 

Modifiche alla disciplina del silenzio assenso (art. 62)

L’art. 62 introduce l’attestazione dell’intervenuto silenzio-assenso dell’amministrazione: trattasi di una sorta di certificato con cui la P.A. attesterà il decorso dei termini del procedimento e il conseguente implicito accoglimento dell’istanza di parte; decorsi dieci giorni dalla richiesta dell’attestazione, il privato potrà auto-dichiarare l’accoglimento della propria istanza con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. 

Annullamento d’ufficio (art. 63)

L’art. 63 riduce da diciotto a dodici i mesi in cui l’Amministrazione può procedere in autotutela all’annullamento di un proprio provvedimento illegittimo ex art. 21-nonies della legge 241/1990.

Autori di questa nota sono l’avv. Giacomo Guglielmini, il dott. Rocco Nicita, il dott. Riccardo Rogliani e il dott. Filippo Socini.

In attesa della conversione in legge del Decreto Semplificazioni bis, per maggiori informazioni o chiarimenti sui temi trattati in questo articolo si prega di contattare i professionisti dello Studio all’indirizzo info@tplex.eu.

Todarello & Partners fornisce assistenza legale su tutte le problematiche relative agli argomenti trattati in questo articolo. Gli avvocati dello Studio possiedono una rilevante esperienza in materia, assistendo regolarmente alcuni dei maggiori operatori attivi sul mercato e rappresentandoli in giudizio dinanzi a tutte le giurisdizioni competenti.

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